公務員懲戒法修正簡介─上

2016/06/01
公務員懲戒法修正簡介─上
公務員懲戒法於74年5月3日修正後,歷經30餘年,於104年5月1日為大幅度之修正,將原來的條文從4
 

◎子辛

公務員懲戒法於74年5月3日修正後,歷經30餘年,於104年5月1日為大幅度之修正,將原來的條文從41條增加至80條,增加將近一倍之條文,而新法修正於105年5月1日施行,本文簡單介紹修正如下 :

一、懲戒要件

公務員懲戒法第2條:「公務員有下列各款情事之一,有懲戒之必要者,應受懲戒:
一、違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為。
二、非執行職務之違法行為,致嚴重損害政府之信譽。」

參酌德國聯邦公務員法第77條第1項規定,區分職務上行為與非職務上行為。如何區別,依德國學說及實務見解,主要係根據實質上的職務關連性判斷,而非僅以形式之觀點。至於公務員非職務上之違法行為,是否損害政府之信譽,且達到嚴重之程度,係以其違法職務之違法行為如與其所擔任職務之信賴為判斷標準。另新法修正透過上開條文中「有懲戒之必要」的明文,將比例原則納為懲戒要件的一環。由於公務員違法失職情節之輕重有別,縱有違法失職之行為,仍應審酌有無懲戒之必要性,不當然應為懲戒處分。而基於「無責任即無處罰」之原則,對於違反義務行為之處罰,以行為人主觀上有可非難性即可歸責性為前提。公務員違失行為之懲戒,亦以該公務員有可歸責性為限,是以新增公務員懲戒法第3條:「公務員之行為非出於故意或過失者,不受懲戒。」

二、懲戒對象

公務員懲戒法自制定公布以來,即未明定懲戒對象之範圍。實務上對於公務員應受彈劾、懲戒對象之範圍,係採廣義公務員之說,即以公務員服務法第24條:「受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員」,為憲法第97條、監察法第6條及公務員懲戒法第1條、第2條規定應受彈劾及懲罰之對象。新法從之,亦未予明文。惟就離職公務員部分,則明文納為懲戒對象之範圍。

過往實務上常見有公務員知悉其違法失職行為遭揭發後,即利用刑事真查獲行政調查期間,立即辦理退休或離職,先行領取退休金或其他離職給與,並規避懲戒處分之執行。對於此等因退休或其他原因離職之公務員,由於其為違失行為時仍具公務員身分,倘因事後退休或離職,了結其與國家間之公法上職務關係,即認為不得移送懲戒,顯難有效維護公務紀律,且減損民眾對公務執行之信賴。是新法增訂公務員懲戒法第1條第2項:「本法之規定,對退休(職、伍)或其他原因離職之公務員於任職期間之行為,亦適用之。」

三、懲戒處分

新法修正將原來僅有6種之懲戒處分,增加至9種,即公務員懲戒法第9條第1項中之「一、免除職務。二、撤職。三、剝奪、減少退休(職、伍)金。四、休職。五、降級。六、減俸。七、罰款。八、記過。九、申誡。」

新增的三項,有一項是對於退休或離職之公務員而言,予以撤職、休職、記過或申誡之懲戒處分,因已不在現職,無從發揮懲戒效果。縱使為降級或減俸之懲戒處分,亦僅得於其再任公職時執行,未能有效處罰已退休或離職公務員之違失行為,亦無法對於現職公務員產生懲儆預防之效果。對此亦增訂公務員懲戒法第13條:「剝奪退休(職、伍)金,指剝奪受懲戒人離職前所有任職年資所計給之退休(職、伍)或其他離職給與;其已支領者,並應追回之。

減少退休(職、伍)金,指減少受懲戒人離職前所有任職年資所計給之退休(職、伍)或其他離職給與百分之十至百分之二十;其已支領者,並應追回之。 

前二項所定退休(職、伍)金,應按最近一次退休(職、伍)或離職前任職年資計算。但公教人員保險養老給付、軍人保險退伍給付、公務員自行繳付之退撫基金費用本息或自提儲金本息,不在此限。」惟此僅限適用於已退休或離職之公務員。

尚增訂「免除職務」及「罰款」。免除職務是新法修正後所有懲戒處分種類中最為嚴厲之處分,其法律效果除免除公務員現職,使之喪失公務員身分外,並不得再任公職,剝奪其服公職之權利。罰款則是在新台幣1萬元至100萬元之間,就公務員輕度至中度之違失行為所施加的懲戒處分,並得與「剝奪退休(職、伍)金」及「減俸」以外無直接涉及財產限制之其他懲戒處分並用。

另外對於「撤職」及「休職」處分,增訂了期間之上限規定,即公務員懲戒法第12條第1項:「撤職,撤其現職,並於一定期間停止任用;其期間為一年以上、五年以下。」及第14條第1項:「休職,休其現職,停發俸(薪)給,並不得申請退休、退伍或在其他機關任職;其期間為六個月以上、三年以下。」並對於期滿後,再任公職或復職者,規定「二 年內不得晉敘、陞任或遷調主管職務」。

此外,公務員懲戒委員會合議庭有相當的彈性空間,斟酌個案情節,依合義務性之裁量決定適當之懲戒處分,是以新增公務員懲戒法第10條:「懲戒處分時,應審酌一切情狀,尤應注意下列事項,為處分輕重之標準:一、行為之動機。二、行為之目的。三、行為時所受之刺激。四、行為之手段。五、行為人之生活狀況。六、行為人之品行。七、行為人違反義務之程度。八、行為所生之損害或影響。九、行為後之態度。」作為衡酌之例示。

四、懲戒處分行使期間

新法修正之公務員懲戒法第20條規定係因舊法第25條第3款(新法為第56條第3款)規定,公務員違法失職行為終了之日起,至移送公務員懲戒委員會之日止,已逾10年者,公務員懲戒委員會應為免議之決議。依此,時間經過將成為懲戒之禁止事由,不得再追究公務員之違失行為。然而此規定雖有助於公務員全義及法秩序之安定,但一概以10年為度,未能按公務員違失行為及應受懲戒處分種類之不同,為合理之差異,與比例原則未盡相符,並經司法院大法官釋字第583號解釋認應檢討。是以新法修正後為:「應受懲戒行為,自行為終了之日起,至案件繫屬公務員懲戒委員會之日止,已逾十年者,不得予以休職之懲戒。

應受懲戒行為,自行為終了之日起,至案件繫屬公務員懲戒委員會之日止,已逾五年者,不得予以減少退休(職、伍)金、降級、減俸、罰款、記過或申誡之懲戒。

前二項行為終了之日,指公務員應受懲戒行為終結之日。但應受懲戒行為係不作為者,指公務員所屬服務機關或移送機關知悉之日。」區別輕度、中度及重度之懲戒種類,明定行使期間。

然而對於此種立法體例,有認為恐將使懲戒稽關藉由懲戒處分之選擇,規避或濫用懲戒權行使期間之限制。惟作為唯一之懲戒稽關之公務員懲戒委員會,本應依新法第10條規定,按各案情節為合義務性裁量,決定適當之懲戒處分後,再據以檢視是否逾懲戒處分之行使期間。

五、訴訟程序

按司法院大法官釋字第396號解釋:「懲戒處分影響憲法上人民服公職之權利,懲戒機關之成員既屬憲法上之法官,依憲法第八十二條及本院釋字第一六二號解釋意旨,則其機關應採法院之體制,且懲戒案件之審議,亦應本正當法律程序之原則,對被付懲戒人予以充分之程序保障,例如採取直接審理、言詞辯論、對審及辯護制度,並予以被付懲戒人最後陳述之機會等,以貫徹憲法第十六條保障人民訴訟權之本旨。」據此,公務員懲戒法自制定以來所採行,以會議體型態審議懲戒案件之程序及方式即有調整之必要。相應之變革包括組織法庭化及程序訴訟化。依修正後之公務員懲戒委員會組織法編制,公務員懲戒委員會至少會有2個審判庭,輪分公務員懲戒案件。

另新法亦新增相關之程序規範(公務員懲戒法第37-62條)。新增之訴訟程序規範,自修法說明可知,除少數條文係參酌刑事訴訟法規定外,大多數係以行政訴訟法為基礎予以增修,凸顯新法修正之重要思維變遷在於刑事訴訟轉向行政訴訟程序。是以新法新增公務員懲戒法第76條規定:「行政訴訟法之規定,除本法別有規定外,與懲戒案件性質不相牴觸者,準用之。」

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